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 “阶梯式”水资源费探讨

1、问题的提出

2002年4月1日,国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局联合发布了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》,通知指出,城市供水价格改革工作的重点,是建立合理的水价形成机制,促进水资源保护和合理利用。调整水价要与改革水价计价方式相结合。全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价,其他城市也要争取在2005年底之前实行;取消部分地区实行的用户用水最低消费(月用水流量底数)的规定;各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理,实行用水超计划、超定额累进加价办法,拓展水价上调空间,增强企业、居民的节水意识。  

随着“阶梯式”水价逐步实施,一个新的问题摆在我们的面前:“阶梯式”水价中额外收益应该归谁所有?是归供水企业还是国家?目前,不同的行业供水价格存在很大的差异,如特殊行业的水价远高于供水企业成本,也有额外的收益,这部分高出的收益究竟应该归谁所有?这不仅是一个理论问题,也是一个实践性很强的问题,正确处理这个问题,不仅涉及到国家利益是否受损,而且与供水企业改革密切相关。

2、水价中水资源费存在的主要问题

近年来,随着水价多次调整,长期以来倍受关注的水价过低问题逐步得到解决,甚至个别地区的水价已经高到一定水平,引起用水户的特别关注。在现在的水价体系中,水资源费是水价的一个重要组成部分,正确地分析水价中的水资源存在的问题,是改革水资源费的基础和依据。目前,自来水水价体系中关于水资源费方面主要存在以下几个方面问题。

(1) 各用水户的水资源费缺乏差异性

目前,在供水企业中供给各用水户的水价虽然存在差异,但其中的水资源费部分是一样的,没有差异性,以北京市为例,北京市居民生活用水、旅游饭店娱乐用水、特殊行业(洗车、洗浴)用水、工商业以及其它用水,水资源费都是0.60元/立方米(城镇地下水资源费除外)。水资源费的一致性所表达的含义就是政府将水资源无差异地配置给各用水户。实际上,各用水户对水资源利用存在差距,从整体上来看,水资源为生活生产资料和生活资料,其效益是不一样的,采取同样的水资源费,体现了政府对没有对其进行有效的调控。另外,对于一些耗水大户,是缺水地区应该限制的产业,政府也象生活用水那样收取相同的水资源费,不利于这些企业的调整,对于整个产业结构的调整也没有体现出来。

(2)恒定的水资源费导致部分国家利益受损

水资源费是政府行政事业性收费,其最终归政府(代表国家)所有,维护政府的利益不受侵害,是市场经济条件下面临的一项重要任务。目前,在自来水水价体系中,各用水户水资源费相同,但自来水水价却存在很大差异,如北京市旅游饭店娱乐用水、特殊行业中的洗浴用水价格达到4.2元/立方米和10-60元/立方米,其远高于自来水成本实际水价,自来水公司在某些行业获得了额外的收益。实际上,这种额外的收益应该属于国家所有,但实际上这部分收益没有划入政府的帐户,使得国家在这个领域的利益受到伤害。

(3)捆绑的水价方式难以体现政府的宏观调控职能,不利于政企分离

目前,自来水水价是捆绑式的综合体,包括行政事业性收费(水资源费)和企业收费两部分,其中的企业收费又分为自来水公司和污水治理企业两部分。由于收费都是供水企业进行统一征收,所以用水户面对的只是供水企业,众多人们认为供水企业代表政府,或者供水企业代表政府行使政府职能,实际上这是一个很大的误区。随着市场经济的逐步完善,政企分离是一种必然,政府与企业各司其职,成为市场经济发展成熟的一个标志。从实践上来考察,水资源费和企业性收费的分离会造成用水户交费的麻烦,用水户难以接受。因此,为了摆脱这种尴尬的境地,政府应该加大水资源费宣传力度,让用户清楚地知道水资源费和企业收费所代表的不同的性质,强调政府的宏观调控职能和企业的职能,在理念上实现两者的分离。

3、阶梯式水资源费

3.1 阶梯式水资源费依据之一

尽管目前水资源费的性质学术界还存在争议,实际上我国的水资源费承担了水资源所有权实现的功能,是水资源所有者因水资源付出而得到的收益,是水资源所有权在经济上得以实现的具体体现。影响水资源费因素很多,但主要包括以下几个因素

(1)水资源供求关系

水资源供求关系对水资源费具有重要影响。在水资源供需不存在矛盾的时候,是不收取水资源费。水资源费出现与水资源不能满足社会经济发展需求出现短缺紧密相关。水资源供需缺口越大,水资源越紧张,水资源费就越高,反之,则低,符合市场规律。当然,影响水资源供求关系的因素很多,如水资源数量、人口的增长变化、收入的变化、国民经济发展速度、产业结构等。目前,从整体来看,我国的水资源供需矛盾很尖锐,为水资源费上涨提供了空间。

(2)政策影响

水资源费是政府行为下的行政性收费,其受政策性影响较大,国家可以根据其需要,可以提高或者减免水资源费,或者通过水资源费的差额调配水资源在各行业的分配。水资源费是国家水资源政策的一个重要组成部分,国家根据水资源供需状况通过水资源费经济调节作用进行调配水资源,是国家行使水资源所有权的一种形式。

(3)水资源商品的特殊性

水资源商品性不同于一般的商品,是一种准商品,同时具有作为不可缺少的生活资料和生产资料双重性质,其价格与其使用者的承受能力密切相关,因此,既要保证使用者基本权益,同时又要有利于节约用水,提高水资源利用效率。所以,水资源费的制定一定要充分考虑水资源商品的特殊性。

上面因素的相互作用是影响了水资源费。对于供水企业而言,其成本和效益虽然也手上述因素的影响,但对于特定的时段、特定的供水水源和水厂而言,其成本受水的供求关系的影响不大,起供水用户所用的成本一致,因此,供水企业不能享受阶梯水价所带来的额外收益。,享受者只能是政府,为政府实施阶梯式水资源费提供了理论依据。

3.2 阶梯式水资源费依据之二

作为自来水水价主要由以下几个部分组成,其一是水厂进水时的费用,该部分包括水资源费;其二是自来水公司成本(含税金)和利润等;其三是污水处理费。构成自来水水价的基本公式为:

水价=(水资源费)+(成本+正常利润)+污水处理费

污水处理费是污水处理企业的收费,是一种企业行为,现在有关法规规定是在成本的基础上加上适当的微利。

(成本+正常利润)是供水企业为了维护正常生产而收取的费用,也是一种企业行为。

对于供水企业来说,无论是生活用水,还是工业用水,或者特殊行业的用水,其供水成本是一样的。实际上,由于不同用水户之间的水价存在很大的差异,甚至在一些特殊行业可以用悬殊来描述,多出的那一部分应该是什么?应该是水资源费部分。

因此,在实行阶梯式水价后,多出来的收益应该是水资源费部分,所以,实际上阶梯式水价就是水资源费的阶梯。当然,阶梯式水价实施后额外收益应该归国家所有,不是供水企业的收入。

4、阶梯式水资源费条件下水价调整

4.1 水价政策改革目标

水价政策改革目标是:水价体系有利于政企分开,充分发挥政府调控水资源的经济杠杆功能,导引产业结构的调整;维护国家的权益不受损失,确保水资源费上缴国库;建立节水型水价体系,为节水型社会建立奠定基础,促进社会经济环境的协调发展。

4.2 水价调整的基本原则

水价的调整,除了遵循一般商品调价原则之外,必须遵守以下几个原则:

(1)政企分开的原则

通过水价调整,划清政府与企业的职能,有利于政企分开,减轻供水企业的包袱,轻装上阵;政府在其职权范围内行使权利,到位而不越位,不干预供水企业的具体经济行为,各司其职。

(2)阶梯式原则

阶梯式水价,并不是全部水价,而是供水企业的成本利润部分是统一的,无论是什么样的用水户,他们的成本和利润是一样的,即在不同的行业中,拉开水资源费差距,体现政府对水资源调节的行为和意图,在同一用户中,采用阶梯式水资源费,就是在一定的范围水资源量内采用基本价,超过定额采取更高的价格,既保证其基本的用水量,同时有利于促进用水户节约用水。

(3)承受力原则

水资源商品是准商品,其价格应该受使用者承受能力的制约,超过其承受能力,则会引发各种社会问题,因此,水价的调整,一定限制在可承受能力范围之内。

(4)水资源费差异性原则

根据用户的承受能力,结合水资源短缺的现实,对不同的用水户采取不同的水资源费,对于生活用水,根据其公益性,可以进行重点倾斜,对于其它用水户,水资源作为生产资料,其水资源费依照市场进行调整,拉开档次,有利于产业结构的调整,有利于节水型社会的建立。

4.3 水资源费征收

自来水水资源费的征收,可以委托自来水公司代收,划入专用帐号,及时入库,同时委托单位支付自来水公司的一定的代收费用。水资源费按照实际取水量计征。由于自来水企业在加工销售过程中,存在水资源量的损失,导致从用水户中收取的水资源费总量低于实际取水的水资源费量,其中的差值由自来水公司承担。原因是自来水公司是将水作为生产资料,应该为水资源的使用付出一定的代价,不能无偿使用而做转手生意。

(作者单位:中国农业科学院农业自然资源和农业区划研究所,研究员,博士)

 


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