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中国“十五”水利环境保护述评

姜文来

 

    “十五”已经结束,“十一五”已经开始,认真回顾和总结“十五”中国水利环境保护经验和教训,对于今后水利环境保护具有重要的理论和现实意义。

(一)中国“十五”水利环境保护主要成就

“十五”期间,我国的水利发展十分重视环境保护,在此方面取得了很大成就,主要表现在以下几个方面:

(1)      积极努力,确保母亲河黄河不断流

黄河是中华民族的母亲河,她的断流曾在国内外引起强烈反响,对下游生态环境给予致命的打击。

黄河首次断流是1972年,其后断流经常发生,特别是1990——1998年间,黄河年年断流,其中1997年断流最为严重,时间累计长达226天,断流河段704公里,300多天无水入海,给下游的经济、生态带来巨大损失和破坏,如仅给山东造成的经济损失达135亿元,同时断流造成黄河河道淤积严重,排洪能力急剧下降,湿地生态环境影响严重。

“十五”期间,由于黄河流域开展了大规模的节水型社会的建设,加强了黄河水资源统一管理和调度,黄河连续多年不断流。同时4次大规模的调水调沙,将3亿吨泥沙输送入海,河道过流能力明显提高。这是一个很了不起的成就,特别是,2000年是黄河大旱之年,依然实现了全年不断流。

 

(2)      拯救内陆河下游生态环境

     近年来,由于上游用水的不断增加,挤占生态用水现象成为普遍,导致下游水量减少,特别是生态用水难以得到保障,给下游的生态环境不同程度的打击,“十五”期间,水利环境保护以贯通全河,拯救下游的生态环境为亮点,以塔里木河和黑河为突破口,取得了令人满意的成绩。

     塔里木河是我国最长的内陆河,全长1321公里,该河孕育了丝绸之路的繁盛, 20世纪50年代以来,由于水资源利用不合理,大量开荒、乱砍滥伐、超载过牧等众多原因,塔里木河流域生态环境发生了很大变化,植被衰退、土地沙漠化和盐碱化严重,沙漠扩大,自然林地、草地、野生栖息地和水域缩小。自从1972年塔里木河下游断流后,塔里木河的尾闾台特玛湖变成了一片沙漠,成为20世纪出现的第二个罗布泊。“十五”期间,水利部门分7次向塔里木下游应急输水,第七次塔里木河应急输水大西海子泄洪闸累计下泄生态水28亿立方米,到达台特玛湖,河道两岸植被恢复较快,地下水位普遍回升,生态有所恢复。

    黑河是我国第二大内陆河,发源于青海省祁连山东麓,干流全长821公里,流域面积14.29万平方公里。黑河近年来生态环境的不断恶化,引起党中央、国务院的高度重视。20018月国务院批准《黑河流域近期治理规划》,加快了黑河流域治理进程。在“十五”期间,累计调入额济纳绿洲总水量为21.34亿立方米,额济纳旗19条支流总长约1105公里河道得到浸润,沿河两岸约30万亩濒临枯死的胡杨、柽柳得到抢救性保护,干涸多年的居延海,生态恶化得到抑制正逐步好转,以红柳、芦苇及白天鹅、野鸭、大头鱼等多种动、植物物种为主的新的湿地生态系统正在逐步形成。

 

(3)      湿地生态补水,抢救湿地

    湿地是“地球之肾”,具有保护生物多样性等多种生态功能。由于自然干旱和水资源过度开发利用,导致一些湿地缺水严重,导致湿地生态环境危机出现。向南四湖、扎龙、向海、白洋淀等湖泊或湿地实施应急补水,保护和修复破坏的生态系统,成为“十五”期间水利环境保护的亮点之一。

    南四湖是我国北方最大的淡水湖泊,它由南阳湖、独山湖、昭阳湖和微山湖四个湖组成,是家级自然保护区,生物多样性丰富,70多种水生植物,鱼类78种和多种虾类、贝类,各种鸟类210多种,其中有17种是国家保护鸟类,200多种浮游生物,该流域是我国重要的粮棉生产基地和能源基地。2002年,南四湖地区发生了百年不遇的干旱,湖区几近干涸,湖内水道全线断航,生态环境破坏严重,影响了国民经济健康发展。为拯救南四湖生态和经济,水利部实施了从长江向南四湖应急生态补水工程,自2002128日到2003124日,历时86天,向南四湖补水16000万立方米,维持了南四湖的生态环境。

   扎龙湿地位于黑龙江省西部松嫩平原乌裕尔河下游,是我国最大的以鹤类等大型水禽为主体的珍稀鸟类和湿地生态类型的国家级自然保护区,湿地总面积2100平方公里,被列入《国际重要湿地名录》。近年来黑龙江省西部地区连年干旱,加之湿地上游修建许多用于灌溉的拦蓄工程,进入湿地的水量比上世纪六、七十年代平均少70%左右,致使湿地萎缩、退化,水面缩小,水质下降,火灾频繁,鹤类等珍禽栖息地不断缩减,生态环境日益恶化。为了保护扎龙湿地,先后五次从嫩江向扎龙湿地生态应急补水,补水量11.5亿立方米,湿地水面由补水前100平方公里,扩大到500平方公里以上,湿地生态环境得到极大的改善。

吉林向海国家级自然保护区,已经被列入《国际重要湿地名录》,是以保护丹顶鹤等珍稀鸟类和蒙古黄榆等稀有植物为主要目的的内陆湿地水域生态系统类型的自然保护区,保护区总面积105467公顷,共有植物595种,脊椎动物300多种,其中鸟类293种,兽类37种,爬行类8种,两栖类5种;鱼类29种,其中国家重点保护的野生动物52种。由于近年来的连续干旱和人类活动的增加,地表水减少,地下水水位下降。保护区中心的向海水库原来最大积水面积为71.8平方公里,总库容2.21亿立方米。补水前由于上游霍林河、洮儿河无水入库,库区水面已减少到17平方公里,水库库容降到2200万立方米,大大低于死库容6350万立方米。20046紧急从内蒙古察尔森水库紧急向向海湿地调水5000万立方米,有效地缓解了向海湿地生态环境恶化。

白洋淀素有华北明珠美称,是华北平原上最大的淡水湖泊,总面积366平方公里。由于连续7年干旱,加之上游建了大量的水库截水,使得年平均入淀水量严重衰竭,白洋淀水位持续下降,导致白洋淀湿地的生态系统造成严重影响,20043月用20天来已将2750万立方米净水送入淀区,缓解了白洋淀生态用水的危机。

 

    4  以生态修复为主体的水土保持进展明显

中国是世界上水土流失严重的国家之一,水土流失是中华民族繁荣兴盛的心腹之患,它的主要危害是使耕地减少或者退化,加剧洪涝灾害,影响水资源的综合开发利用,加剧生态环境恶化。根据全国第二次水土流失遥感调查,20世纪90年代末全国水土流失总面积356万平方公里,其中水蚀165万平方公里,风蚀191万平方公里,水蚀风蚀交错区面积为26万平方公里。《2004年中国水土保持公报》显示,2004年全国土壤侵蚀量达16.22亿吨,相当于从12.5万平方公里的土地上流失掉1厘米厚的表层土壤。

“十五”时期,我国加大了水土保持力度,根据相关资料显示,“十五”期间全国综合防治水土流失54万平方公里,其中综合治理24万多平方公里,封育保护面积60万平方公里中有30万平方公里达到初步修复。全国25个省(区、市)的950个县实施了封山禁牧,其中北京、河北、陕西、宁夏、青海全境实行封山禁牧。审批并实施水土保持方案20多万个,开发建设单位投入水土流失防治经费600多亿元。在黄土高原地区新建淤地坝4000多座,有效地阻挡了泥砂进入黄河。

 

5)水功能区划为水资源合理利用奠定了基础

水功能区划就是将江河湖库划分为不同使用目的的水功能区,并提出保护水功能区的水质目标,为科学合理开发利用和保护水资源提供依据。“十五”期间,水利部门完成了《中国水功能区划》,该区划将水功能划分水功能一级区划和水功能二级区划,一级区划分为保护区、缓冲区、开发利用区、保留区四类,水功能二级区划在一级区划的基础上进一步划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类。选择全国2069条河流、248个湖泊水库进行区划,共划分水功能一级区3397个,区划总计河长214580公里。区划中确定了各水域的主导功能及功能顺序,制定了水域功能水资源保护目标,将水资源保护和管理的目标分解到各功能区单元,从而使管理和保护更有针对性,通过各功能区水资源保护目标的实现,保障水资源的可持续利用。

 (二)中国水利环境保护评述

以上所列是中国水利环境保护标志性成就,实际上,中国水利环境保护一直从不同的角度进行着,并为水资源可持续利用发挥重要作用。综观“十五”水利环境保护所取得的成就,具有以下几个方面的特点。

1)在水资源短缺日益严重的情况下取得令人鼓舞成就,来之不易

近年来,随着经济的快速发展,对水资源需求一直在增长。与此同时,水资源供给却没有明显的提高,甚至由于水资源来水量的限制,部分地区供给达到了极限。黄河的断流就是在自然因素和社会经济共同作用的结果,其它重要的湿地生态环境恶化也是如此。黄河近年来来水量总体减少,1999年黄河流域平均降水量为398.4mm,折合降水总量3165.98亿m3,较常年偏少11.3%2004年黄河流域降水略偏少,平均降水量为421.8mm,折合降水总量3353.5亿m3,比2003年降水量减少24.1%,与1956~2000年均值比较,全流域平均偏少5.7%。在来水量整体减少的情况下,通过各种手段和措施,依然保证黄河不断流、重要湿地补水和内陆河下游生态环境恢复,这是一个了不起的成就,令人鼓舞,值得称赞!

2)思想变化催生了水利环境保护新篇章

“十五”期间,水利环境保护之所以取得振奋的成就,一个根本的原因就是水利环境保护的思想发生了重要转变,催生了了水利环境保护新篇章。新的治水思想就是将水资源的开发利用与水资源保护有机结合,强调水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,以水资源可持续利用为中心,统筹考虑生活、生产、生态用水,特别重视生态的保护,水利部门肩负起了水利建设和生态保护双重重担,依靠大自然的自我修复能力加快治理水土流失,发挥水利工程的生态功能,做好河流生态代言人,建立人与自然和谐相处的理念,并且将其贯彻到实际工作中去。这种思想的改变,适应水利发展适应时代的需求,是突破生态环境制约水利健康发展的“瓶颈”的强大武器,改变了中国水利发展的进程,必将促进中国水利健康地发展。

3)水资源统一协调管理是水利环境保护的重要手段

由于水资源具有流域性的特征,统筹水资源上下游之间的分配和利用成为水资源管理的重要内容,也是水利环境保护的关键之一。“十五”期间,水资源统一管理取得了很大进展,在中国长期以来实行的用水、管水和治水工程是分属各个不同的部门的现象得到了根本的改善,目前,全国水务统一管理正逐步形成,全国已有29个省(区、市)约1360个单位成立了水务局或者由水利系统实施水务统一管理,占全国县级以上行政区总数的57%,水利管理统一调度制度和体系框架基本形成,促进了水利环境的保护。黄河之所以不断流,其他重要的补水工程之所以顺利实施,水资源统一协调管理建立和实施为水利环境保护提供强大的行政支持。这也是今后水利环境保护重要的行政资源,将为我国水利环境的保护发挥难以替代的作用。

4)提高水资源利用效率是水利环境保护的根本途径

水利环境保护受多种因素的影响,提高水资源利用效率,建设节水型社会是水利环境保护的根本途径。“十五”期间,水利环境的保护通过提高水资源利用效率得到了巩固和提高。表1是我国“十五”期间用水效率变化情况。

 

1 我国十五期间用水效率变化情况

流域

万元GDP用水量(m3)

农田灌溉亩均用水量(m3)

2000

2004

  变化   

2000

2004

变化

全国

610

399

-211

479

450

-29

松花江

600

447

-153

533

517

-16

海河

350

180

-170

261

238

-23

黄河

680

343

-337

412

387

-25

淮河

390

236

-154

271

272

1

长江

550

335

-215

489

467

-22

珠江

640

396

-244

916

852

-64

东南诸河

370

222

-148

665

558

-107

西南诸河

1280

972

-308

616

613

-3

从表1可以看出,各流域万元GDP用水量和农田灌溉亩均用水量变化存在很大差异,总的趋势都减少了,从全国的角度来看,2004年同2000年相比,万元GDP用水量减少了211立方米,农田灌溉亩均用水量减少了29立方米,用水效率有了很大提高。节水型社会建设能节约大量的水资源,为更多的水资源用于生态环境建设创造了条件。有必要指出,节水型社会的建设是以水权水市场理论为指导的具体行动,这种思想改变了传统的水资源认识,为进一步开展水利环境保护奠定了基础。

 

(三)中国水利环境保护建议

中国水利环境保护成就是有目共睹的,其经验和教训值得认真总结。为了更好地做好水利环境保护工作,笔者提出以下建议。

 

1、 进一步深入绿色水利理念,从思想深处保护环境

思想是前进的动力,是成功的源动力。中国水利环境保护之所以取得令人瞩目的成就,其根本的原因与水利发展过程中重视生态环境分不开。“十五”为水利环境保护奠定了良好的思想基础。水利环境保护是一个长期的任务,由于历史的原因,我国水利环境保护欠帐还很多,经济的高速发展对水利环境保护给予了前所未有的压力,这既是动力也是挑战。未来的水利发展需要将绿色水利理念深入到实际工作中去,在水资源开发、利用、废弃等全过程范围内贯彻生态环境保护的思想,用水利环境保护文化引导水利环境保护,实现人与水的和谐相处,进一步实现科学的发展观。

 

2、 建立长效的水利环境保护机制

我国虽然在水利环境保护方面取得了成就,令人鼓舞,但如果对这些成就进行深入的分析,我们就会发现,这些成绩中的背后有不少“救火式”的 应急水利环境保护痕迹,真正的水利环境的长效机制尚未完全建立,这将制约我国水利环境保护的进程。建立长效的水利环境保护机制涉及到很多内容,其中最主要的包括:建立水利规划战略环境影响评价和具体的水利工程环境影响评价制度,建立将生态环境用水同生产、生活用水一样放在同等位置纳入规划制度;建立水利环境保护补偿机制,实现“受益者补偿原则”;建立稳定的水利环境保护投资渠道,建立有利于水利环境保护的管理体制,并从法律层面上进行约束与管理。

 

3、 建立与市场经济相适应的水利环境保护管理体制

应该承认,经过多年的努力,特别是“十五”期间的不断努力,我国的水利环境保护已经渐渐摆脱计划经济体制的约束,正在逐步与市场经济体制相适应贴近。但我们也必须地清醒地认识到,建立与市场经济相适应的水利环境保护体制还任重道远。目前我们的水利环境保护,行政色彩依然很严重,市场还远远没有发挥应有的作用。研究建立与市场经济相适应的水利环境保护体制和制度迫在眉睫。可喜的是,我们在此方面迈出了艰难的一步,水权水市场理论探讨取得了阶段性成果,在实践层次上也有了水权交易的实例并取得了一定的成效,今后最急迫需要进行的工作是总结这方面的经验和教训,完善相应的法规,建立适合中国国情的与社会主义市场相适应的水利环境保护管理体制。需要特别注意和提醒的是,划清市场与政府在水利环境保护中的地位、职能和作用,由市场能做到的事情,就将其剥离出去由市场调节配置,政府管应该管的事情,做好管理和服务工作,创造和谐高效的服务平台是今后水利改革的重要方向。

 

4、 建立科学的水利环境保护评价体系

水资源是环境最为活跃的因素,水资源开发利用对环境的影响是很敏感的。如何评价水利环境保护的效果,目前还没有科学的指标体系来进行衡量,目前所用的评价方法,是环境保护所用的通用方法,这种方法,有普适性,但对水利而言针对性不强,因此针对水利特殊性建立科学的水利环境保护评价体系是十分必要的。水利环境影响评价不能局限于影响的本身,可能要进行多方案的比较,如水电的开发效益和损失的评价,要同煤发电或者石油等发电等做对比分析,如果用煤发电,可能产生温室气体或者产生酸雨的二氧化硫等,需要进行治理,同时消耗的是不可再生的资源,将其利弊进行综合的比较分析,可以得出用于宏观的决策数据,科学的评价水坝对环境的影响。现在关于大坝建设存在争论,实际上也体现了科学的水利环境保护评价体系的缺失。如果有一个科学的水利环境保护的评价体系,然后用这个评价体系进行科学的评估,所得出的结论可能更具有针对性,可接受性会增大,有利于科学地决策。

(作者单位:中国农业科学院农业资源与业研究所,姜文来)

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